Cơ sở lý luận về vai trò của cơ quan thanh tra trong giải quyết khiếu nại hành chính

 

Có nhiều quan niệm khác nhau về “vai trò”. Tuy nhiên, hiểu theo nghĩa cơ bản nhất thì: “vai trò là chức năng, tác dụng của cái gì đó hoặc của ai đó trong sự vận động, phát triển của nhóm, tập thể nói chung”[14, tr. 1788].

Như vậy, tùy thuộc vào việc xác định vai trò của một chủ thể hay của một sự vật mà cách thức tiếp cận vai trò có sự khác nhau. Xem xét vai trò của một sự vật được hiểu là ý nghĩa, tầm quan trọng của sự vật đó. Xem xét vai trò của một chủ thể được xem xét từ vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cá nhân hoặc một tổ chức. Do đó, vai trò của cơ quan thanh tra trong giải quyết khiếu nại hành chính được thể hiện thông qua việc cơ quan thanh tra thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong lĩnh vực giải quyết khiếu nại hành chính. Điều này cũng có ý nghĩa là cơ sở để xác định vai trò của cơ quan thanh tra trong giải quyết khiếu nại hành chính là chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của cơ quan thanh tra trong giải quyết khiếu nại hành chính.

1. Khái quát về cơ quan thanh tra

Cơ quan nhà nước là một bộ phận cấu thành bộ máy nhà nước. Đó là tổ chức nhà nước có tính độc lập tương đối, có thẩm quyền và thành lập theo quy định của pháp luật, nhân danh nhà nước thực hiện nhiệm vụ và chức năng nhà nước bằng những hình thức và phương pháp đặc thù. Nhìn tổng quát bộ máy nhà nước xã hội chủ nghĩa Việt Nam được tổ chức thành bốn phân hệ: các cơ quan quyền lực nhà nước(các cơ quan đại diện), cơ quan hành pháp, cơ quan xét xử và các cơ quan kiểm sát. Cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước ở mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Cơ quan hành chính nhà nước còn được gọi là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước và là cơ quan hành chính nhà nước. Cơ quan hành chính nhà nước cao nhất ở nước ta theo Hiến pháp 1992 là Chính phủ, đứng đầu là Thủ tướng Chính phủ. Các cơ quan hành chính nhà nước khác ở trung ương chịu trách nhiệm quản lý thống nhất các ngành, các lĩnh vực khác nhau trong phạm vi cả nước là các Bộ, Cơ quan ngang bộ, Cơ quan thuộc Chính phủ; cơ quan hành chính ở địa phương có vai trò quản lý hành chính ở địa phương và trực thuộc Chính phủ là Ủy ban nhân dân các cấp.

Thanh tra là một khâu trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Hoạt động thanh tra nhằm kiểm soát hữu hiệu việc thực thi quyền lực nhà nước trong lĩnh vực hành pháp. Từ yêu cầu phải có hoạt động thanh tra dẫn đến hình thành các tổ chức thanh tra là một nhu cầu tất yếu của quá trình quản lý nhà nước. Ngay sau khi thành lập nước Việt Nam, Chủ tịch Hồ Chí Minh ban hành Sắc lệnh 64/SL ngày 23/11/1945 thiết lập Ban thanh tra đặc biệt, đây là cơ sở đầu tiên đặt nền móng cho việc hình thành hệ thống tổ chức thanh tra. Trải qua các thời kỳ lịch sử cùng với sự chuyển đổi cơ chế quản lý, hoạt động thanh tra cũng được thay đổi theo, năm 1990 Pháp lệnh thanh tra được Hội đồng nhà nước thông qua ngày 29/3/1990; sự ra đời của Tòa hành chính năm 1996 và Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2004 và 2005); Luật Thanh tra năm 2004; tiếp theo là Luật Tố tụng hành chính năm 2010 và đặc biệt là Luật Thanh tra năm 2010 ra đời thay thế Luật Thanh tra năm 2004. Qua các thời kỳ lịch sử thì tổ chức thanh tra nhà nước vẫn luôn được khẳng định là một bộ phận của bộ máy hành chính Nhà nước, có nhiệm vụ giúp cơ quan quản lý nhà nước quản lý công tác thanh tra và thực hiện quyền thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, xem xét giải quyết các khiếu nại, tố cáo trong phạm vi thẩm quyền quản lý nhà nước của thủ trưởng cùng cấp.

Xuất phát từ vị trí của cơ quan thanh tra trong tổng thể bộ máy nhà nước, cơ cấu tổ chức của cơ quan Thanh tra Nhà nước gồm:

Ở Trung ương có: Thanh tra Chính phủ; Thanh tra Bộ và cơ quan ngang Bộ; ở địa phương có: Thanh tra Tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, thanh tra Sở, Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc Tỉnh.

Ngoài ra, theo quy định của Luật Thanh tra năm 2010 còn có các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành.

2. Chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của cơ quan thanh tra.

Với vị trí là cơ quan ngang bộ, cơ quan thanh tra có chức năng cơ bản là: “cơ quan thanh tra nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình thực hiện và giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; tiến hành thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật” [7]

Như vậy, để thực hiện được chức năng của mình, thì cơ quan thanh tra có quyền hạn và nghĩa vụ tương xứng với chức năng quản lý hành chính nhà nước về công tác thanh tra và tiến hành hoạt động thanh tra hoặc giúp cơ quan quản lý nhà nước thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước về công tác thanh tra. Một trong những nhiệm vụ quyền hạn của cơ quan thanh tra là giải quyết khiếu nại hành chính trong phạm vi quản lý của cơ quan thanh tra. Theo đó:

Thanh tra Chính phủ có thẩm quyền: Quản lý nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo; thực hiện nhiệm vụ giải quyết khiếu nại, tố cáo theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo.

Đứng đầu Thanh tra chính phủ là  Tổng thanh tra, để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan Thanh tra Chính phủ, Tổng thanh tra có thẩm quyền:

Một là, giải quyết khiếu nại mà Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ đã giải quyết lần đầu nhưng còn có khiếu nại;

Hai là, giúp Thủ tướng Chính phủ theo dõi, kiểm tra, đôn đốc các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp trong việc tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, thi hành quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật.

Ba là, trường hợp phát hiện có hành vi vi phạm pháp luật gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức thì kiến nghị Thủ tướng Chính phủ hoặc kiến nghị người có thẩm quyền áp dụng biện pháp cần thiết để chấm dứt vi phạm, xem xét trách nhiệm, xử lý đối với người vi phạm.

Đối với các cơ quan thanh tra của Bộ, Cơ quan ngang bộ có thẩm quyền: giúp Bộ trưởng quản lý nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại, thực hiện nhiệm vụ giải quyết khiếu nại, theo quy định của pháp luật về khiếu nại.

Đối với thanh tra các cấp có thẩm quyền: giúp Ủy ban nhân dân cùng cấp quản lý nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại; thực hiện nhiệm vụ giải quyết khiếu nại, theo quy định của pháp luật về khiếu nại.

Thanh tra sở có thẩm quyền: thực hiện nhiệm vụ giải quyết khiếu nại, tố cáo theo quy định của pháp luật về khiếu nại.

Như vậy, thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính của các cơ quan thanh tra các ngành các cấp là: chánh thanh tra các cấp, các ngành có trách nhiệm xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của Thủ trưởng cơ quan quản lý cùng cấp.

Do đó, từ chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của cơ quan thanh tra trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước nói trên có thể khẳng định vai trò của các cơ quan thanh tra với những khía cạnh sau:

Thứ nhất, cơ quan thanh tra được xem là một yếu tố trong cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính

Trước khi tìm hiểu về cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính, ta cần nhận thức về yếu tố và cơ chế:

Theo từ điển Tiếng Việt, yếu tố là: “thành phần, bộ phận tạo thành sự vật, sự việc, hiện tượng ”[14, tr. 1889]; Cơ chế là: “cách thức sắp xếp tổ chức để làm đường hướng, cơ sở theo đó mà thực hiện”[14, tr. 464].

Từ các khái niệm trên ta có thể hiểu các yếu tố cơ bản trong cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính bao gồm: Thẩm quyền, trình tự, đối tượng,..

Như vậy, có thể hiểu vị trí của cơ quan thanh tra trong cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính là “phương thức hoạt động của cơ quan thanh tra và các cơ quan hành chính nhà nước trong việc thẩm tra, xác minh, kết luận, ra quyết định giải quyết khiếu nại”

Với quan niệm cơ quan thanh tra là một yếu tố trong cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính, vai trò của cơ quan thanh tra được xem xét ở các góc độ sau:

Một là, cơ quan thanh tra có thể là một cấp trong cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính.Với ý nghĩa cơ quan thanh tra là một cấp trong cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính, đồng nghĩa với việc cơ quan thanh tra có thẩm quyền xem xét, kiểm tra lại hoạt động của cơ quan quản lý hành chính nhà nước; ra quyết định giải quyết khiếu nại với chủ thể bị khiếu nại là các cơ quan quản lý hành chính nhà nước.

Tuy nhiên nếu căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra có thể thấy rằng quy định như vậy là chưa phù hợp, Bởi lẽ:

Các cơ quan Thanh tra nhà nước là cơ quan thuộc hệ thống hành pháp, có chức năng quản lý nhà nước về công tác thanh tra, thực hiện hoạt động thanh tra, hoặc giúp cơ quan quản lý nhà nước về thanh tra vì vậy việc xác định cơ quan thanh tra là một cấp giải quyết khiếu nại hành chính sẽ đồng nghĩa với việc quy định thêm chức năng giải quyết khiếu nại hành chính, điều này không phù hợp với tính chất pháp lý của cơ quan thanh tra. Pháp luật Việt Nam về giải quyết khiếu nại hành chính đã từng quy định cơ quan thanh tra là một cấp giải quyết khiếu nại hành chính và thực tế cơ quan thanh tra đã không phát huy được năng lực của mình trong giải quyết khiếu nại hành chính. Hơn nữa trên phương diện lý luận việc quy định quyền giải quyết khiếu nại hành chính của cơ quan thanh tra là một cấp hành chính là không hợp lý, không bảo đảm tính khoa học. Bởi về thực chất, các cơ quan Thanh tra nhà nước là cơ quan chuyên môn của các cơ quan quản lý nhà nước vì thế về tổ chức, cơ quan thanh tra phụ thuộc vào thủ trưởng các cơ quan này cho nên không thể có quyền hạn phán xét hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước như một cơ quan độc lập bên ngoài hệ thống hành chính nhà nước. Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo năm 1991 của công dân quy định: cấp giải quyết lần đầu là thủ trưởng cơ quan nhà nước bị khiếu nại; cấp giải quyết lần tiếp theo là thủ trưởng tổ chức Thanh tra nhà nước cấp trên; cấp giải quyết lần thứ ba (đồng thời cũng là cấp giải quyết cuối cùng) là thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp của cơ quan thanh tra cấp trên; Tổng Thanh tra Nhà nước là cấp có thẩm quyền giải quyết đối với mọi khiếu nại hành chính.

Với cơ chế giải quyết khiếu nại này, đã thể hiện rõ việc giao cho cơ quan thanh tra là một cấp giải quyết đã bộc lộ những hạn chế, bất cập, đó là thẩm quyền và trách nhiệm của các cơ quan Thanh tra nhà nước, những qui định đó hầu như đã không được thực hiện qua thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại hành chính trong những năm sau đó.

Chính vì vậy, không thể xác định vai trò của cơ quan thanh tra trên cơ sở coi cơ quan thanh tra là một cấp trong giải quyết khiếu nại hành chính trong toàn bộ quy trình giải quyết khiếu nại hành chính.

Hai là, là một yếu tố trong cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính cơ quan thanh tra giữ vai trò tham mưu giải quyết khiếu nại hành chính cho các cơ quan quản lý hành chính nhà nước.

Theo từ điển Tiếng việt, tham mưu được hiểu là: “góp ý kiến về chủ trương, kế hoạch và biện pháp cho một người hay một tổ chức”[14, tr. 1523].

Như vậy, có thể hiểu cơ quan thanh tra giữ vai trò là góp ý kiến về biện pháp giải quyết khiếu nại hành chính cho cơ quan quản lý hành chính nhà nước, được thể hiện dưới hình thức bằng kiến nghị của cơ quan thanh tra với thủ trưởng cơ quan quản lý hành chính nhà nước.

Với quan điểm trên có thể hiểu, thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính thuộc về cơ quan quản lý hành chính nhà nước, cơ quan thanh tra sẽ giúp cơ quan quản lý hành chính trong việc tham mưu biện pháp giải quyết, xác minh thu thập chứng cứ cũng như các hoạt động khác trong quá trình giải quyết khiếu nại hành chính. Trên phương diện lý luận cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính là hoàn toàn phù hợp bởi hai lý do sau:

Một mặt, vụ việc mà người dân khiếu nại liên quan đến trách nhiệm quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước. Bởi, “Công dân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước…”

Mặt khác, cơ quan hành chính nhà nước có đủ quyền hạn để giải quyết được những yêu cầu của người dân khi họ có thắc mắc khiếu nại, có thể là huỷ bỏ hay sửa đổi quyết định đã bị khiếu nại nếu thấy trái pháp luật, quyết định bồi thường vật chất cho người khiếu nại hay áp dụng những biện pháp mà cơ quan hành chính cho là cần thiết để bảo đảm cho người dân thực hiện được quyền và lợi ích hợp pháp của mình.

Đối với cơ quan thanh tra, việc tham mưu giải quyết khiếu nại hành chính hoàn toàn phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra là cơ quan thuộc hệ thống hành pháp có chức năng thanh tra, kiểm tra hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Khi giao việc cho cơ quan thanh tra tham mưu, vẫn đảm bảo được chức năng quản lý của cơ quan quản lý nhà nước mà lại giảm bớt được gánh nặng công việc đối với cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan quản lý nhà nước.

Trong quá trình giải quyết khiếu nại hành chính, cơ quan thanh tra giữ vai trò tham mưu cho chủ thể quản lý hành chính nhà nước cùng cấp là: xem xét, kết luận và kiến nghị việc giải quyết. Với việc tham mưu cho lãnh đạo các cấp trong việc xem xét, giải quyết khiếu nại bằng việc thẩm tra, xác minh, kết luận về nội dung vụ việc và hướng xử lý, thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước có cơ sở trong việc ra quyết định giải quyết. Cụ thể:

Tổng Thanh tra tham mưu Giúp Thủ tướng Chính phủ theo dõi, kiểm tra, đôn đốc các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, uỷ ban nhân dân các cấp trong việc tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, thi hành quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật.

Trường hợp phát hiện vi phạm pháp luật gây thiệt hại đến lợi ích của nhà nước, quyền lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức thì kiến nghị Thủ tướng Chính phủ hoặc kiến nghị người có thẩm quyền áp dụng biện pháp cần thiết để chấm dứt vi phạm, xem xét trách nhiệm, xử lý đối với người vi phạm.

Chánh thanh tra các cấp, các ngành có trách nhiệm xác minh kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của thủ trưởng cơ quan quản lý cùng cấp.

Tóm lại, cơ quan thanh tra có vai trò tham mưu là hoàn toàn phù hợp, giúp cho hoạt động quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước được hiệu quả và chuyên nghiệp hơn.

Ba là, cơ quan thanh tra là một yếu tố trong cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính còn được khẳng định ở nhiệm vụ thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước trong lĩnh vực giải quyết khiếu nại hành chính của cơ quan thanh tra.

Hiệu quả của việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước chỉ có ý nghĩa khi có các thiết chế nhằm phát hiện và loại bỏ các lệch lạc có thể có của đối tượng quản lý; chấn chỉnh lại các quyết định đã ban hành trước đây cho phù hợp thực tế và yêu cầu từ phía nhà nước. Trong các thiết chế đó, thanh tra là thiết chế không thể thiếu. Trong mối quan hệ giữa quản lý nhà nước và thanh tra thì quản lý nhà nước giữ vai trò chủ đạo, chi phối hoạt động của thanh tra. Tuy nhiên, thanh tra lại có tác động tích cực đối với quản lý và góp phần nâng cao hiệu lực hiệu quả của quản lý nhà nước. Vai trò của thanh tra không chỉ là hoạt động kiểm tra, giám sát việc tuân theo pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch của Nhà nước, kịp thời phát hiện, kiến nghị xử lý nghiêm khắc đối với những hành vi vi phạm và đề ra các biện pháp giúp các đối tượng thanh tra khắc phục, sửa chữa sai lầm, khuyết điểm, phát huy ưu điểm… mà còn là phương tiện để chủ thể quản lý phát hiện những biểu hiện trì trệ, không phù hợp với thực tế khách quan của cơ chế và phương pháp quản lý đã và đang cản trở các hoạt động quản lý, từ đó đề xuất các biện pháp cải cách, hoàn thiện các hoạt động quản lý nhà nước.

Như vậy, cơ quan thanh tra có chức năng kiểm tra, giám sát trong việc thực thi quyền lực nhà nước nói chung.

Trong hệ thống kiểm tra, giám sát nói trên, hệ thống Thanh tra Nhà nước có chức năng giúp cơ quan quản lý Nhà nước thanh tra, kiểm tra trách nhiệm đối với cấp dưới trong việc thực hiện các quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo; ngoài các nhiệm vụ nói trên, cơ quan thanh tra còn thực hiện quản lý nhà nước về giải quyết khiếu nại hành chính bằng cách: Ban hành các văn bản pháp luật, các quy chế, quy định, các văn bản chỉ đạo về giải quyết khiếu nại; hướng dẫn, kiểm tra, đôn đốc các cơ quan, tổ chức thuộc quyền quản lý trong việc thực hiện pháp luật về khiếu nại.

Thứ hai, vai trò của cơ quan thanh tra trong việc “thanh tra, kiểm tra” hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính

Theo từ điển tiếng Việt, thanh tra là: “người thuộc cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp”[14, tr. 838].

Thanh tra theo ngôn ngữ tiếng anh “Inspect” xuất phát từ gốc latinh(In-spectare) có nghĩa là “nhìn vào bên trong” chỉ “một sự xem xét từ bên ngoài vào một đối tượng nhất định” [16, tr. 8].

Theo từ điển tiếng Việt, kiểm tra là “xem xét thực chất, thực tế” [14, tr. 937]

Với cách hiểu trên thì thanh tra, kiểm tra bao hàm nghĩa kiểm soát nhằm “xem xét và phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định”

Như vậy, “Thanh tra nhà nước các cấp trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của mình thanh tra việc chấp hành pháp luật về khiếu nại, tố cáo của các cơ quan hành chính nhà nước”[7]

Thẩm quyền của cơ quan thanh tra trong phạm vi thanh tra việc chấp hành pháp luật về khiếu nại của các cơ quan hành chính nhà nước như sau:

Thanh tra chính phủ có thẩm quyền thanh tra, kiểm tra các cấp, các ngành trong việc thực hiện các quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo.

Thanh tra nhà nước các cấp, các ngành có trách nhiệm kiểm tra, thanh tra trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan, tổ chức; đơn vị cấp dưới của Thủ trưởng cùng cấp trong việc tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo.[10].

Với thẩm quyền của cơ quan thanh tra nhà nước, cơ quan thanh tra tiến hành thanh tra những nội dung như sau:

Một là, về việc giải quyết đúng thẩm quyền, nội dung

Thanh tra cấp huyện có trách nhiệm thanh tra, kiểm tra việc giải quyết khiếu nại của Chủ tịch UBND cấp xã về việc tiếp công dân và giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch UBND cấp xã, của người có trách nhiệm do UBND cấp xã quản lý trực tiếp.

Thanh tra cấp tỉnh có trách nhiệm thanh tra, kiểm tra việc giải quyết khiếu nại của chủ tịch UBND cấp huyện, thủ trưởng cơ quan thuộc sở và cấp tương đương trong việc tiếp công dân và giải quyết khiếu nại.

Thanh tra Chính phủ có trách nhiệm thanh tra, kiểm tra việc giải quyết khiếu nại của thủ trưởng cơ quan thuộc UBND cấp tỉnh; của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ về việc tiếp công dân và giải quyết khiếu nại.

Qua việc thanh tra, kiểm tra việc thực hiện đúng thẩm quyền, nội dung trong quá trình giải quyết khiếu nại nhằm phát hiện kịp thời những sơ hở, yếu kém trong công tác quản lý đồng thời đề xuất những kiến nghị nhằm khắc phục và nâng cao hơn nữa hiệu quả trong quản lý và sử dụng các nguồn lực, phục vụ phát triển kinh tế xã hội của đất nước.

Thông qua hoạt động thanh tra, những sai sót, gian lận trong việc thực hiện các chủ trương, chính sách, pháp luật được phát hiện và khắc phục kịp thời; những lỗ hổng, sự bất hợp lý trong các chủ trương, chính sách, pháp luật được điều chỉnh hợp lý. Bên cạnh đó, thông qua hoạt động thanh tra, các chủ thể quản lý có được những thông tin góp phần phát hiện những thay đổi và dự báo những vấn đề sẽ phát sinh để có những biện pháp phòng ngừa.

Thanh tra là phương tiện hoàn thiện bản thân chủ thể quản lý nhà nước. Thông qua hoạt động thanh tra giúp cho các chủ thể quản lý nhà nước hoàn thiện các phương tiện quản lý nhà nước như pháp luật, cơ chế, chính sách,… Bên cạnh đó, hoạt động thanh tra giúp cho các chủ thể quản lý ra các quyết định áp dụng chính xác, đúng đắn, khách quan và phù hợp hơn.

Thứ hai, thanh tra, kiểm tra, giám sát trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính

Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính là thứ tự công việc mà cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính có nghĩa vụ thực hiện để giải quyết vụ việc trên cơ sở tuân theo pháp luật.

Qua việc thanh tra, kiểm tra về thủ tục, trình tự giải quyết khiếu nại giúp cho hoạt động giải quyết khiếu nại đúng thời hạn, thời hiệu, tránh tình trạng khiếu nại vượt cấp; đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của công dân.

Nhà nước Việt Nam là nhà nước của nhân dân, nhân dân là cội nguồn của quyền lực nhà nước. Nhà nước có nghĩa vụ bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân, tạo mọi điều kiện để nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình, tham gia quản lý nhà nước và quản lý xã hội. Thông qua hoạt động giải quyết khiếu nại và thanh tra thủ tục giải quyết khiếu nại, các quyền và lợi ích hợp pháp của người dân được bảo vệ, góp phần vào việc bảo đảm các quyền dân chủ cho người dân.

Thứ ba, về việc thực hiện các biện pháp tăng cường pháp chế.

Thanh tra là phương thức đảm bảo trật tự, kỷ cương trong quản lý, góp phần tăng cường pháp chế XHCN. Việc phát hiện, xử lý kịp thời, nghiêm minh các hành vi sai phạm của cá nhân, cơ quan giải quyết khiếu nại, góp phần bảo đảm trật tự, kỷ cương pháp luật trong hoạt động quản lý. Mặt khác, việc tìm ra những sơ hở, yếu kém trong công tác quản lý, phát hiện những nội dung trong chủ trương, chính sách chưa phù hợp với yêu cầu thực tế khách quan để từ đó kiến nghị với cấp có thẩm quyền các biện pháp sửa đổi, bổ sung, khắc phục kịp thời cũng có ý nghĩa tích cực trong việc củng cố trật tự, kỷ cương, hoàn thiện cơ chế quản lý. Tuy nhiên, thanh tra không chỉ là việc phát hiện, tìm kiếm sai phạm, sơ hở, yếu kém trong quản lý mà còn phải phát hiện và khẳng định tạo điều kiện cho những nhân tố mới, cơ chế mới tích cực phát triển. Có như vậy thì hiệu quả công tác thanh tra mới đáp ứng được yêu cầu phát triển của thực tiễn, hiệu quả công tác quản lý mới được nâng cao.

Như vậy, cơ quan thanh tra là một bộ phận của hoạt động quản lý nói chung và vị trí quan trọng của nó còn được xác định là một phương thức để kiểm tra, giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước. Thanh tra thực hiện giám sát hoạt động của các chủ thể quản lý trong quá trình giải quyết khiếu nại, tố cáo đối với các quyết định hoặc hành vi hành chính của cán bộ, công chức nhà nước trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, chức trách, nhiệm vụ được giao.

Thứ ba, vai trò của cơ quan thanh tra trong việc tham mưu giải quyết khiếu nại hành chính

Giải quyết khiếu nại hành chính là việc xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết. Cơ quan thanh tra thực hiện tham mưu trong việc xác minh, kết luận và kiến nghị việc giải quyết khiếu nại. Cụ thể:

Một là, cơ quan thanh tra tham mưu trong hoạt động đối thoại

Trong việc giải quyết khiếu nại hành chính thì đối thoại là một thủ tục bắt buộc với khiếu nại lần đầu. Đối với khiếu nại lần hai hoặc đối thoại trước khi ra quyết định giải quyết khiếu nại thì đối thoại cũng là một thủ tục quan trọng có tính chất quyết định liên quan trực tiếp đến quyết định giải quyết khiếu nại.

Với ý nghĩa quan trọng như vậy, việc đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính được giao cho cơ quan thanh tra do cơ quan thanh tra nằm trong hệ thống hành pháp, am hiểu về lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, và xuất phát từ chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của cơ quan thanh tra là thanh tra, kiểm tra hoạt động chấp hành pháp luật của cơ quan quản lý nhà nước nên cơ quan thanh tra cũng nắm rõ tình hình và thực hiện được nhanh chóng.

Hai là, cơ quan thanh tra tham mưu trong việc xác minh, thu thập chứng cứ.

Khi tiếp nhận giải quyết đơn khiếu nại, cơ quan thanh tra có trách nhiệm xem xét hồ sơ, cử người đi xác minh, thu thập chứng cứ làm bằng chứng chứng minh cho việc giải quyết khiếu nại. Việc giao cho cơ quan thanh tra thực hiện nhiệm vụ trên cũng phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của cơ quan thanh tra, trên cơ quan thanh tra đã tiến hành thường xuyên tạo nên tính chuyên nghiệp và có kinh nghiệm hơn trong quá trình xác minh, thu thập chứng cứ, đỡ gánh nặng quản lý cho thủ trưởng cơ quan quản lý. Như vậy, việc xác minh, thu thập chứng cứ có đạt được kết quả hay không phụ thuộc phần lớn vào trách nhiệm của cơ quan thanh tra.

Ba là, cơ quan thanh tra tham mưu trong hoạt động nghiên cứu hồ sơ.

Khi đã xác minh, thu thập đủ chứng cứ chứng minh, cơ quan thanh tra có trách nhiệm nghiên cứu hồ sơ xem xét tính đúng, sai của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại, nhằm giúp cho việc kiến nghị giải quyết khiếu nại được đúng đắn.

Bốn là, cơ quan thanh tra tham mưu cho chủ thể có thẩm quyền trong việc ban hành quyết định giải quyết khiếu nại.

Quyết định giải quyết khiếu nại được coi là một văn bản pháp luật cá biệt có hiệu lực buộc người khiếu nại phải chấp hành. Nội dung quyết định xác định tính hợp pháp hay không hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức do thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước đã ban hành, đồng nghĩa với việc khiếu nại của công dân có được chấp nhận hay không. Đây là việc có tính quyết định trong quá trình giải quyết khiếu nại, đòi hỏi người ra quyết định phải xem xét tính hợp pháp và không hợp pháp của quyết định một cách chính xác thông qua kiến nghị của cơ quan thanh tra nhà nước về phương án giải quyết (trong đó nêu rõ lý do chọn các phương án giải quyết bằng những chứng cứ đã thu thập, xác minh). Như vậy, cơ quan thanh tra chiếm một vị trí quan trọng và quyết định đến nội dung của quyết định giải quyết khiếu nại của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước.

Thứ tư, vai trò của cơ quan thanh tra trong việc thực hiện giải quyết khiếu nại hành chính của chính cơ quan thanh tra

Theo từ điển Tiếng việt, thẩm quyền có thể hiểu là “quyền xem xét, quyết định” [14, tr. 1540]

Từ khái niệm trên ta có thể hiểu thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính là việc cơ quan tra có quyền xem xét, ra quyết định giải quyết khiếu nại hành chính.

Trong quá trình điều hành, cơ quan hành chính nhà nước có quyền ban hành ra các văn bản pháp luật để đặt ra các quy phạm pháp luật hay các mệnh lệnh cụ thể bắt buộc các đối tượng quản lý có liên quan phải thực hiện, khi chủ thể thực hiện quản lý vì lợi ích chung của Nhà nước và công dân thì khó có thể tránh khỏi ảnh hưởng đến lợi ích của cá nhân, tổ chức nhất định vì vậy có thể xảy ra những mâu thuẫn tất yếu trong quá trình quản lý, công cụ quản lý của nhà nước bằng pháp luật có thể cũng chưa phù hợp với thực tiễn, bản thân chủ thể quản lý có thể có những sai sót trong quá trình thực hiện nhiệm vụ.

Để giải quyết vấn đề trên Nhà nước quy định: một mặt cho đối tượng quản lý có quyền có ý kiến về công tác quản lý mà làm ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp mà Nhà nước bảo đảm cho đối tượng quản lý, Điều 58, Hiến pháp 1992 khẳng định “ Nhà nước bảo hộ quyền sở hữu hợp pháp của công dân”[2]; mặt khác Nhà nước giao quyền cho các cơ quan quản lý hành chính nhà nước thực hiện giải quyết những thắc mắc, yêu cầu của đối tượng quản lý.

Cơ quan thanh tra nằm trong hệ thống cơ quan hành pháp và trong quá trình thực hiện chức năng của mình, cơ quan thanh tra cũng có trách nhiệm giải quyết những thắc mắc, yêu cầu của đối tượng quản lý. Cụ thể là có trách nhiệm giải quyết khiếu nại hành chính về quyết định hành chính, hành vi hành chính của chính mình, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp.

Như vậy, cơ quan thanh tra vừa có trách nhiệm thanh tra, kiểm tra hoạt động quản lý về giải quyết khiếu nại hành chính vừa là có trách nhiệm giải quyết trực tiếp khiếu nại hành chính của chính mình. Vì vậy, việc giải quyết của cơ quan thanh tra mang tính chuyên nghiệp và có kinh nghiệm giải quyết hơn các cơ quan có thẩm quyền khác trong việc giải quyết khiếu nại hành chính, do đó kết quả giải quyết khiếu nại hành chính cũng đạt được kết quả cao; giúp cho hoạt động quản lý nhà nước được ổn định.

Tóm lại, về phương diện lý luận vai trò của cơ quan thanh tra có thể được khẳng định ở các góc độ sau: Là một yếu tố không thể thiếu trong cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính; là cơ quan tham mưu cho cơ quan quản lý nhà nước nhiệm vụ giải quyết khiếu nại hành chính; trực tiếp thực hiện nhiệm vụ giải quyết khiếu nại hành chính và quản lý nhà nước đối với công tác giải quyết khiếu nại hành chính cũng như thanh tra, kiểm tra, giám sát hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính của các đối tượng thanh tra thuộc quyền.